De inhouse-uitzondering is een juridische constructie waarmee overheden opdrachten mogen gunnen zonder aanbestedingsprocedure. De opdracht gaat naar een eigen verbonden entiteit in plaats van naar de markt. Voor MKB-bedrijven die afhankelijk zijn van overheidsopdrachten is dit een mechanisme dat de toegang tot werk kan beperken. Soms terecht. Soms niet.
De inhouse-uitzondering, ook wel quasi-inbesteding genoemd, is een wettelijke uitzondering op de aanbestedingsplicht. Normaal gesproken moet een aanbestedende dienst opdrachten boven de drempelwaarden openbaar aanbesteden. Bij een inhouse-uitzondering mag de opdracht direct worden gegund aan een entiteit die zo nauw verbonden is met de opdrachtgever dat er feitelijk sprake is van een interne opdracht.
De uitzondering is vastgelegd in de Europese aanbestedingsrichtlijn 2014/24/EU en in artikel 2.24a tot en met 2.24c van de Nederlandse Aanbestedingswet 2012. Ze bestaat omdat het onlogisch zou zijn om een overheid te verplichten haar eigen diensten aan te besteden. Als een gemeente een opdracht geeft aan haar eigen afvalbedrijf waar ze volledig zeggenschap over heeft, is dat vergelijkbaar met een interne instructie. Geen markttransactie.
Maar de grens tussen "eigen dienst" en "externe partij" is niet altijd scherp. En precies daar ontstaan de discussies.
Elke opdracht die via de inhouse-uitzondering wordt gegund, is een opdracht die niet op de markt komt. Voor MKB-bedrijven in sectoren als afvalinzameling, groenonderhoud, ICT-dienstverlening en facilitair beheer is dit direct voelbaar. Gemeenten die hun groenbeheer onderbrengen bij een gezamenlijk werkbedrijf of hun ICT laten uitvoeren door een shared service organisatie onttrekken dat werk aan de markt.
De omvang is niet marginaal. Onderzoek van het ministerie van Economische Zaken uit 2023 schatte dat jaarlijks honderden miljoenen euro's aan overheidsopdrachten via inhouse-constructies buiten de markt om worden gegund. Of dat een probleem is, hangt af van je perspectief. Voor de betrokken overheden is het efficient: geen aanbestedingsprocedure, geen transactiekosten, directe aansturing. Voor de marktpartijen die het werk hadden kunnen doen is het een gemiste kans.
En er is een principieel punt. De aanbestedingsplicht bestaat om eerlijke concurrentie en toegang tot overheidsopdrachten te waarborgen. De inhouse-uitzondering is een gat in dat systeem. Een gat met voorwaarden, maar een gat.
Vier gemeenten in Zuid-Holland richten samen een stichting op voor het beheer van hun sportaccommodaties. De stichting heeft een eigen directie, eigen personeel en een jaarlijks budget van acht miljoen euro. De gemeenten zijn gezamenlijk bestuurder en financier. Mag het onderhoud van de accommodaties zonder aanbesteding naar deze stichting?
Dat hangt af van twee wettelijke criteria. Het eerste is het toezichtscriterium: de betrokken overheden moeten op de entiteit toezicht uitoefenen zoals op hun eigen diensten. Dat betekent beslissende invloed op strategische doelstellingen en belangrijke beslissingen. Een zetel in de raad van toezicht is niet genoeg. Het moet gaan om daadwerkelijke zeggenschap.
Het tweede is het activiteitencriterium: de entiteit moet meer dan 80 procent van haar activiteiten uitvoeren voor de controlerende overheden. Als de stichting ook commerciele opdrachten aanneemt voor particuliere sportclubs of bedrijven, telt dat mee. Zodra meer dan 20 procent van de omzet van externe partijen komt, vervalt de uitzondering.
In dit voorbeeld voldoet de stichting aan beide criteria. De gemeenten hebben volledige zeggenschap via het bestuur en de stichting werkt uitsluitend voor de vier gemeenten. Het onderhoud mag zonder aanbesteding worden opgedragen. Een lokaal onderhoudsbedrijf dat dit werk eerder deed via jaarcontracten, ziet de opdracht verdwijnen.
De inhouse-uitzondering wordt soms opgerekt. Een gemeenschappelijke regeling die geleidelijk meer commerciele activiteiten ontwikkelt en daarmee onder de 80-procentgrens zakt. Een shared service organisatie waarover de deelnemende gemeenten in de praktijk nauwelijks toezicht uitoefenen. In die gevallen is de juridische basis wankel.
Marktpartijen die vermoeden dat een inhouse-constructie niet aan de voorwaarden voldoet, kunnen dit aankaarten. Via een verzoek aan de aanbestedende dienst om transparantie, via de Commissie van Aanbestedingsexperts of uiteindelijk via de rechter. Dat gebeurt ook. Rechterlijke uitspraken over de grenzen van de inhouse-uitzondering verschijnen regelmatig.
Monitor welke gemeenten en overheden in jouw sector inhouse-constructies opzetten. Dat klinkt defensief, en dat is het ook. Maar kennis van de marktstructuur is essentieel voor je acquisitie. Als drie van de vijf gemeenten in jouw regio hun groenbeheer hebben ondergebracht bij een gemeenschappelijke regeling, heeft het weinig zin om daar je commerciele inspanningen op te richten.
Toets kritisch of de constructie aan de wettelijke voorwaarden voldoet. Het toezichtscriterium en het activiteitencriterium zijn streng. Als een entiteit ook voor derden werkt of als het toezicht van de overheid beperkt is tot formele goedkeuring van jaarcijfers, is de uitzondering mogelijk onterecht toegepast. Het aankaarten daarvan is geen vijandige daad maar een beroep op het gelijke speelveld dat de Aanbestedingswet beoogt.
Richt je op de opdrachten die wel op de markt komen. En als je actief bent in een sector waar inhouse-constructies toenemen, overweeg dan of samenwerking met de betreffende entiteit een optie is. Sommige inhouse-organisaties besteden deeltaken alsnog uit. Niet via een formele aanbesteding, maar via offertetrajecten. Dat is een ander speelveld, maar het is er wel een.
Bron: Aanbestedingswet 2012
Bron: Aanbestedingswet 2012